Extra! Extra! “O agente é pião e só faz o que está na lei.”² Pronto. Em uma frase despretensiosa, publicada numa rede social, reaparece uma das mais persistentes fantasias do formalismo jurídico, consistente na ideia de que entre o texto normativo e sua aplicação existe apenas um agente público obediente, encarregado de cumprir aquilo que já estaria previamente decidido. A lei fala; o agente executa. Está resolvido. Ou parece estar.

Pois bem, leitores. Se o agente público fosse realmente esse “peão”, encarregado de reproduzir comandos sem qualquer mediação jurídica, pouco restaria ao Direito Administrativo além de fornecer formulários e alguma tinta para carimbo. Diz-se isso porquanto a submissão da Administração ao Direito não reduz sua atuação a automatismo, legalidade não se esgota na literalidade e o exercício do poder de polícia reclama a identificação dos pressupostos jurídicos da atuação, de sua finalidade e dos limites inerentes à competência exercida. Aliás, o próprio dever de obediência hierárquica não se identifica com submissão absoluta, visto que a ordem manifestamente ilegal não adquire validade jurídica apenas por emanar de autoridade superior³.

Quanto à frase, ela surgiu numa publicação em que se discutia a remoção de veículo estacionado em vaga reservada à pessoa idosa sem a correspondente credencial⁴. No vídeo, é possível perceber que o condutor comparece durante a operação, demonstra possuir 65 anos e pretende retirar o automóvel, que já se encontra sobre a plataforma do guincho. Nesse cenário, é certo que a autuação oferece pouco espaço para tergiversação, considerando que o art. 181, XX, do Código de Trânsito Brasileiro tipifica a conduta de estacionar em vaga reservada sem a correspondente credencial, sendo a ausência desta elemento negativo da descrição típica, razão pela qual a demonstração posterior da idade, ainda que confirme que o condutor pertence ao grupo protegido pela norma, não afasta a infração já consumada.

Dito isso, o problema jurídico começa depois; antes de alcançá-lo, porém, permitam-me uma breve incursão dogmática, já que multa e remoção pertencem a categorias distintas, correspondendo a primeira à penalidade e a segunda à medida administrativa. Ou seja, a sanção exprime a resposta punitiva da Administração à infração praticada, ao passo que a medida administrativa constitui providência que pode decorrer da infração ou do risco de sua prática, sem que, por essa razão, assuma natureza necessariamente punitiva⁵. Essa distinção, todavia, não implica reconhecer natureza discricionária a toda medida administrativa, haja vista que seu exercício pode encontrar-se juridicamente vinculado — mas essa é uma discussão para outra ocasião. Por ora, interessa reter a distinção.

Retomemos, então, o problema: quais são os pressupostos jurídicos da remoção e até quando eles subsistem? Vejamos. O art. 271, § 9º, do CTB oferece um ponto de partida particularmente importante: “não caberá remoção nos casos em que a irregularidade for sanada no local da infração”. Daí por que a disposição permite perceber a autonomia entre a infração já consumada e a medida destinada à regularização da situação presente, dado que o fato pretérito pode continuar juridicamente relevante para fins sancionatórios, entretanto a providência material deixa de se justificar quando aquilo que lhe servia de suporte é sanado no próprio local.

Eis que entra em cena o Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito — e é, justamente, aqui que as coisas começam a ficar mais interessantes. O MBFT estabelece que, nas infrações de estacionamento para as quais esteja prevista a remoção, a medida deixa de ser aplicada quando o condutor regularmente habilitado retira o veículo do local irregular, desde que este esteja devidamente licenciado e em condições de circulação e que isso ocorra antes do início da operação de remoção. E quando, afinal, começa essa operação? Segundo o próprio MBFT, isso ocorre quando o guincho já se encontra no local e seu responsável dá início a algum procedimento mecânico de guinchamento⁶.

Agora, então, o problema é outro: ao estabelecer esse marco, o CONTRAN apenas densificou o procedimento necessário à aplicação do art. 271 ou acrescentou uma restrição que a lei não estabeleceu? A diferença interessa. Vejam: imagine-se que o veículo tenha começado a subir pela plataforma e, naquele momento, apareça seu condutor, regularmente habilitado, apto a assumir imediatamente a direção e retirar o automóvel do local proibido. O óbvio do óbvio: a infração não desaparece e, consequentemente, a autuação conserva seu fundamento, o devido processo administrativo sancionador seguirá seu curso. Alguém dirá que estou exagerando, porém, ainda assim, a ocupação irregular pode cessar ali.

Aos alunos e profissionais que se posicionam contrariamente... Ora, por qual razão, então, deve o automóvel completar a subida, ser transportado ao depósito e posteriormente restituído ao proprietário? Há respostas práticas respeitáveis: (i) o procedimento de remoção exige marcos objetivos; (ii) o serviço de guincho já foi mobilizado; (iii) admitir sua interrupção em qualquer momento poderia produzir controvérsias acerca do instante em que o procedimento se tornou materialmente irreversível. Certo. Nenhuma dessas circunstâncias deve ser ignorada. O ponto é: demonstrar a conveniência operacional de uma regra ainda não resolve a questão relativa à competência jurídica para produzi-la. Note, leitor: a medida de polícia encontra seu limite na finalidade legal para a qual foi instituída e os meios coativos empregados pela Administração não podem ultrapassar aquilo que se mostre necessário à obtenção do resultado juridicamente perseguido⁷. Noutros termos, entre explicar por que determinada disciplina administrativa é útil e demonstrar por que ela é juridicamente válida existe uma diferença que o Direito Administrativo conhece muito bem.

E mais, o MBFT fornece outro elemento interessante, pois admite que a remoção deixe de ser efetuada quando o agente avaliar que a operação produzirá maior prejuízo à segurança ou à fluidez da via. Há, assim, ao menos nessa hipótese, um espaço de apreciação expressamente reconhecido ao agente, circunstância que já demonstra a pobreza da ideia segundo a qual sua atuação consistiria em obedecer mecanicamente a comandos previamente acabados.

E essa discussão conduz a outro caso, aparentemente menor, que expõe problema dogmático igualmente relevante. Explico. O art. 181, IX, do CTB tipifica o estacionamento onde houver guia de calçada rebaixada destinada à entrada ou saída de veículos. Ao disciplinar a fiscalização dessa infração, o MBFT estabelece que, “pelo princípio da razoabilidade”, em vias sem regulamentação de estacionamento, a autuação ocorra mediante acionamento do prejudicado. A mesma ficha registra que a autuação independe da existência de sinalização e orienta o agente a considerar o trecho efetivamente destinado ao acesso de veículos⁸.

À primeira vista, a solução é bastante cômoda. Provavelmente também nasceu de uma preocupação operacional compreensível. Não obstante, surge uma questão que talvez a palavra “razoabilidade” tenha sido convocada cedo demais para resolver.

Imagine-se, por hipótese, um veículo estacionado diante de guia rebaixada destinada à entrada ou saída de veículos. Acionado para fiscalizar a ocorrência, o agente pergunta ao morador que solicitara a intervenção se havia, naquele instante, necessidade de utilizar o acesso para entrada ou retirada de algum automóvel. Diante da resposta negativa, o auto de infração seria lavrado; a remoção, entretanto, deixaria de ser executada, precisamente porque, nas circunstâncias concretas, não se mostrava necessária a imediata liberação da passagem.

Confesso que a solução referente à remoção me parece bastante defensável, sobretudo quando se considera a natureza instrumental da medida. O episódio, todavia, suscita uma pergunta anterior: se o Manual condiciona a autuação ao “acionamento do prejudicado”, qual é, exatamente, o prejuízo quando o próprio solicitante declara não pretender entrar ou sair? Pode-se responder que a indisponibilidade objetiva do acesso constitui, por si, o prejuízo e que a pessoa não precisa estar com o veículo ligado diante do portão para ter seu acesso juridicamente protegido. Há, confesso, alguma plausibilidade nessa resposta, conquanto ela conduza a uma pequena aporia: se a indisponibilidade objetiva da guia ativa já basta para caracterizar o prejuízo, qual é, então, a razão jurídica para condicionar a atuação fiscalizatória ao acionamento de alguém? O tipo do art. 181, IX, não exige representação, reclamação ou manifestação de vontade do titular do imóvel. Ele descreve uma conduta objetivamente verificável: estacionar diante de guia rebaixada destinada à entrada ou saída de veículos. Quer dizer, a identidade de quem estacionou e a relação que essa pessoa mantém com o morador são estranhas ao enunciado legal.

Outro exemplo: uma pessoa insatisfeita com determinada fiscalização indicou ao agente uma guia rebaixada e apresentou-se como prejudicada pelo veículo ali estacionado. O agente, partindo naturalmente da boa-fé da informação recebida, dirigiu-se ao local e iniciou a fiscalização. Durante a ocorrência, apresentou-se a proprietária do automóvel, esclarecendo que a denunciante sequer era a pessoa que utilizava aquele acesso e que o estacionamento havia sido tolerado por quem efetivamente possuía relação com o imóvel.

Veja: as particularidades do caso podem conduzir a outras discussões. Interessa-nos, aqui, aquilo que ele revela sobre o critério adotado pelo Manual: se o “acionamento do prejudicado” assume relevância operacional para a autuação, o agente precisa identificar, de algum modo, quem ocupa essa posição. E, se aquele que efetivamente dispõe do acesso consente com o estacionamento, reaparece a dificuldade anterior: a aplicação concreta de um tipo objetivo passa a ser atravessada por relações privadas de autorização e tolerância que o legislador não incorporou à hipótese de incidência.

Bingo! O leitor matou a charada. A solução juridicamente mais coerente, talvez, seja, inclusive, a menos simpática: a guia rebaixada destinada à entrada e saída de veículos não constitui extensão privada do imóvel, razão pela qual o estacionamento naquele trecho deveria ser proibido indistintamente, inclusive ao próprio titular do acesso e às pessoas que ele pretenda autorizar. Isso porque o espaço continua submetido ao regime jurídico da via pública e, ademais, a tolerância privada não parece possuir aptidão para transformar o conteúdo de uma proibição estabelecida em lei.

Daí, caso se prefira caminho diverso, atribuindo importância decisiva à ocorrência de prejuízo concreto, haverá outra pergunta a responder: de onde se extrai esse requisito diante da redação objetiva do art. 181, IX? Note-se que os dois problemas percorrem caminhos inversos e acabam se encontrando. Na guia rebaixada, o MBFT utiliza expressamente a razoabilidade para introduzir um critério de fiscalizabilidade não previsto pelo tipo legal, qual seja, o acionamento do prejudicado. Na remoção, estabelece uma fronteira temporal para o saneamento previsto pelo art. 271, § 9º, igualmente ausente da redação legislativa. Conclusão: num caso, restringe-se a incidência prática da fiscalização; no outro, restringe-se a possibilidade de afastamento de uma medida administrativa.

Eis a pergunta que verdadeiramente interessa: até onde alcança o poder normativo do CONTRAN quando a lei já disciplinou a matéria? A resposta exige cuidado, tendo em vista que regulamentar não significa repetir a lei. Pressupõe densificá-la mediante critérios técnicos, procedimentos e padrões necessários à sua execução uniforme. Mas atenção, essa função encontra limite quando a normatividade secundária deixa de especificar as possibilidades já contidas na lei e passa a criar, por si própria, condição, restrição ou conteúdo normativo novo⁹. É exatamente aí que se encontra o problema das passagens do MBFT aqui examinadas e, por alguma honestidade epistêmica, convém reconhecer que o poder normativo não equivale à competência legislativa residual para completar aquilo que o legislador deixou sem disciplina.

Poderia citar a LINDB como mais um diploma normativo a ser empilhado sobre o CTB. Seria desperdiçá-la. A Lei de Introdução opera como norma de sobredireito, alcançando a produção, a interpretação e a aplicação das normas jurídicas e, desde a Lei nº 13.655/2018, fazendo-o expressamente no âmbito do Direito Público. Daí a importância, aqui, dos arts. 20 e 22, que exigem atenção às consequências práticas das decisões, à necessidade e à adequação das medidas adotadas, bem como aos obstáculos, às dificuldades reais e às circunstâncias concretas da atuação administrativa, preservados os direitos dos administrados. Digo isso porque o MBFT invoca o “princípio da razoabilidade” para justificar determinada disciplina, mas razoabilidade não é palavra sacramental. Considerar consequências, alternativas e circunstâncias concretas pode justificar a adequação dessa disciplina sem responder à questão anterior de saber se o CONTRAN dispunha de competência para instituí-la com aquele conteúdo.

Voltemos, então, ao comentário inicial. “O agente é pião e só faz o que está na lei.” Se a frase pretende afirmar que o agente público se encontra submetido ao ordenamento e não pode criar, segundo sua vontade, exceções pessoais à legislação, pouco há a objetar. Teríamos apenas uma formulação particularmente pitoresca do princípio da legalidade. O problema surge quando se pressupõe que “fazer o que está na lei” seja uma operação intelectual comparável ao cumprimento de uma receita de bolo. No caso da remoção, é preciso determinar se o limite temporal criado pelo MBFT constitui legítima concretização do art. 271, § 9º, ou restrição infralegal à hipótese de saneamento estabelecida pelo legislador. Na guia rebaixada, é necessário explicar por que um tipo legal objetivo pode ter sua fiscalização condicionada, em determinadas circunstâncias, ao acionamento daquele que se apresenta como prejudicado e quais consequências essa solução produz para impessoalidade, igualdade e legalidade sancionatória. Quanto à remoção, a questão é diversa, tendo em conta que sua natureza instrumental exige aferir se a medida ainda conserva utilidade para a finalidade legal que a justifica, seja porque, diante da guia rebaixada, inexiste necessidade concreta de ingresso ou saída de veículo, seja porque, no episódio da vaga reservada, o condutor se apresenta e pode fazer cessar imediatamente a ocupação irregular.

Aos que repetem como um mantra “está no Manual”, saibam que isso não resolve nada. O Manual também é texto normativo e, como tal, está sujeito a interpretação quanto ao seu sentido, alcance e compatibilidade com as normas que lhe dão fundamento. Isso não significa conferir a cada agente o poder de afastá-lo segundo convicções pessoais. Interpretar não é declarar invalidade, assim como reconhecer a existência de uma controvérsia jurídica não transfere ao aplicador competências que o ordenamento não lhe atribuiu. O ponto é mais modesto e, talvez por isso, mais incômodo: a origem administrativa de determinado critério de atuação não a torna imune à crítica jurídica nem converte a fórmula “está no Manual” em argumento conclusivo.

Enfim, se aplicar o Direito fosse apenas localizar uma frase e obedecê-la, séculos de Teoria Geral do Direito e de Direito Administrativo teriam sido um esforço um tanto exagerado. Shakespeare pôs Hamlet diante de uma questão um pouco mais existencial: “To be, or not to be, that is the question.” Aqui, a dúvida é bem mais modesta: cumprir a lei ou seguir o CONTRAN, eis a questão.

Paulo Daniel Ferreira de Menezes é advogado e docente convidado de Pós-graduação. Pós-graduado em Direitos Humanos (I9 Educação, 2026), em Direito Administrativo (IPEMIG, 2022), em Direito de Trânsito (Legale, 2022) e em Direito Público e Direito e Processo Constitucional (Legale, 2025). Atualmente, cursa especialização em Direito Penal e Criminologia pelo Instituto de Criminologia e Política Criminal (ICPC), bem como em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade I9. Instagram: @adv.danielmenezes.

Referências:

1 O título alude à obra O que faz o brasil, Brasil?, de Roberto DaMatta, na qual a pergunta assume sentido constitutivo: trata-se de compreender o Brasil a partir dos valores, práticas e relações por meio dos quais ele se manifesta como sociedade. A apropriação, aqui, é deliberada. Perguntar o que faz o CONTRAN, CONTRAN significa indagar o que juridicamente constitui sua autoridade normativa e, sobretudo, quais são os limites dessa competência. A coincidência é ainda mais sugestiva porque, ao examinar as relações entre lei impessoal e práticas sociais, DaMatta recorre, entre seus exemplos, à reação diante de um “proibido estacionar”. Cf. DAMATTA, Roberto. O que faz o brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986.

2 Mantém-se a grafia empregada no comentário original. No contexto, o vocábulo adequado é “peão”, empregado figuradamente para designar aquele que ocuparia posição meramente executória ou subordinada. A forma “pião” foi preservada exclusivamente para manter a literalidade da transcrição.

3 DEZAN, Sandro Lucio. O regime jurídico-administrativo da Polícia Federal e do cargo de Delegado de Polícia Federal à luz da nova redação da Lei nº 9.266/96. Revista de Direito de Polícia Judiciária, Brasília, ano 1, n. 1, p. 129-163, jan./jul. 2017, especialmente p. 155-157. DOI: 10.31412/rdpj.v1i1.473. O autor afasta a ideia de obediência hierárquica absoluta e admite o exame da juridicidade da ordem pelo agente subordinado.

4 INSTAGRAM. [Vídeo sobre remoção de veículo estacionado em vaga reservada à pessoa idosa sem a correspondente credencial]. Instagram, 2026. Disponível em: https://www.instagram.com/reel/DdMPQ33Olbk/. Acesso em: 14 set. 2026.

5 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. E-book. Não paginado. Seção “Sanções de Polícia”. O autor distingue sanções de polícia, que exprimem punição aplicada em decorrência da infração, das medidas de polícia, caracterizadas como providências administrativas que, embora possam decorrer do cometimento de infração ou do risco de sua prática, não representam punição direta.

6 BRASIL. Conselho Nacional de Trânsito. Resolução CONTRAN nº 985, de 15 de dezembro de 2022. Aprova o Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito. Brasília, DF: CONTRAN, 2022. Anexo: Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito – MBFT. O Manual considera iniciada a operação de remoção quando o guincho se encontra no local e já foi iniciado procedimento mecânico de guinchamento, apresentando rol exemplificativo dessas providências.

7 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 859. De acordo com o autor, a atuação estatal encontra limite na finalidade legal que justifica a medida e que a Administração não deve recorrer a meios mais intensos que os necessários à obtenção do resultado juridicamente perseguido.

8 BRASIL. Conselho Nacional de Trânsito. Resolução CONTRAN nº 985, de 15 de dezembro de 2022. Aprova o Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito. Brasília, DF: CONTRAN, 2022. Anexo: Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito – MBFT, ficha de fiscalização referente ao art. 181, IX, do CTB. O Manual estabelece, para vias sem regulamentação de estacionamento, que, “pelo princípio da razoabilidade”, a autuação seja realizada mediante acionamento do prejudicado e, nos exemplos destinados ao campo de observações do AIT, emprega a expressão “guia rebaixada ativa no momento da fiscalização”.

9 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 363 e 370. O autor delimita a competência regulamentar ao desenvolvimento das possibilidades já compreendidas no enunciado legal, admitindo a disciplina do modus procedendi administrativo e a especificação de fatos, situações ou comportamentos segundo critérios técnicos e padrões uniformes, sem que o regulamento possa inovar originariamente na esfera de direitos e obrigações.