DO ATO VINCULADO À ORDEM DE AUTUAR: PODER HIERÁRQUICO, GRAVAÇÃO AMBIENTAL E PODER DISCIPLINAR NA FISCALIZAÇÃO DE TRÂNSITO

“O que vocês estão fazendo hoje resolve o nosso problema financeiro.” “Se tiver que transferir eu transfiro, se tiver que punir eu puno.”¹ Essas frases foram registradas por agentes vinculados a uma entidade municipal responsável pela fiscalização de trânsito e, posteriormente, utilizadas em investigação do Ministério Público acerca de pressões exercidas para o aumento do número de autuações. Entre ambas, há algo juridicamente mais interessante do que a soma das duas, a saber, o fato de servidores públicos incumbidos de exercer poder de polícia estarem submetidos a uma estrutura hierarquizada e ouvirem de quem a integra razões que, ao menos em princípio, não parecem encontrar guarida no CTB.

Há mais de quinze anos, Julyver Modesto de Araujo formulou uma pergunta que se tornou bastante conhecida entre os profissionais do trânsito: multar ou não multar — eis a questão. O título, como se percebe sem grande esforço, dialogava com Hamlet; o problema, todavia, era bem menos dinamarquês e muito mais brasileiro: até onde o chamado “bom senso” autorizaria o agente a deixar de autuar uma infração efetivamente constatada?² Julyver percebeu algo particularmente importante. Na fiscalização de trânsito, “bom senso” nem sempre designa razoabilidade, proporcionalidade ou alguma sofisticada construção da teoria do Direito. Não raro, constitui forma socialmente mais elegante de dizer “não faça”, “não autue meu carro”, “não complique a situação”, “veja quem está pedindo”, “considere minha história”, “alivie desta vez”. O autor percorre, então, a diferença entre atos discricionários e vinculados, examina a redação do art. 280 do CTB e conclui que, confirmada a ocorrência da infração, a lavratura do auto não se encontra à disposição pessoal do agente.³

Não pretendo refazer aquele caminho. Afinal, convenhamos, repetir Julyver para concluir aquilo que ele já concluiu seria uma maneira bastante trabalhosa de chegar quinze anos atrasado. Interessa-me, porém, uma passagem final de seu argumento. Ao encerrar o texto, o autor dirige a atenção também aos “supervisores, chefes, comandantes, diretores, secretários e políticos”, dos quais espera respaldo ao agente que cumpre a lei, em vez de proteção àquele que se mostra permeável ao conhecido jeitinho.⁴ Está aí a passagem que permite continuar aquela discussão, já não para indagar o que acontece quando alguém pede ao agente que não faça, mas para enfrentar a hipótese inversa: e quando lhe pedem que faça mais?

Pois bem, leitor. Victor Nunes Leal demonstrou, em Coronelismo, enxada e voto, que a compreensão do poder local se empobrece quando limitada à leitura das competências formalmente distribuídas. O coronelismo por ele estudado corresponde a uma formação histórica específica, assentada numa determinada estrutura agrária, eleitoral e social, razão pela qual chamar qualquer autoridade municipal autoritária do século XXI de “coronel” talvez satisfaça a retórica, mas faça pouca justiça à história. Leal descrevia coisa bem mais complexa: um sistema de compromisso, uma troca de proveitos entre um poder público em fortalecimento e forças locais de influência que não haviam desaparecido diante das novas formas institucionais.⁵

Ou seja, a categoria histórica fica onde deve ficar; o método, não. Digo isso, pois uma coisa é saber quem detém juridicamente determinada competência; outra, não necessariamente coincidente, é compreender os caminhos pelos quais vontades, interesses e pressões conseguem alcançar aquele que a exerce. Leal chegou a falar, no contexto que estudava, numa “autonomia extralegal”, espécie de carta branca concretamente desfrutada por chefes locais para além daquilo que a ordem formal lhes entregava.⁶ Não precisamos transportar o coronelismo para uma repartição de trânsito para perceber o problema, basta observar a facilidade com que certas pretensões percorrem o caminho entre o particular e a Administração. Ora, alguém reclama com alguém, que conhece alguém, que telefona para alguém, que conversa com a chefia e, ao término de algumas estações desse peculiar processo administrativo sem autos, a vontade retorna ao servidor revestida de respeitabilidade burocrática. 

Ora, ora. E mais um “ora”. O que Julyver examinava era, ora, a pressão para reduzir a incidência concreta da fiscalização. O caso que abre este artigo inverte a direção do fenômeno. Segundo notícia institucional do Ministério Público, foram apuradas pressões diretas sobre agentes, cobrança diária do número de autuações pelo rádio institucional, classificação de servidores segundo sua produtividade, transferências compulsórias de turno e posto com caráter punitivo e concessão de benefícios aos que aderissem à política de incremento das autuações; a mesma fonte registra que a ação civil pública correspondente foi julgada procedente, em primeiro grau, em 2020, reconhecendo-se improbidade administrativa por assédio moral.⁷

A peculiaridade é evidente, leitor. Já não se está diante daquele condutor que, depois de estacionar onde não deveria, descobre subitamente profundo apreço pela razoabilidade administrativa. Quer dizer, a interferência parte de dentro da própria estrutura e, segundo os elementos apurados, pretende aumentar a incidência concreta da atividade sancionatória. E agora, José? — diria Drummond. 

Retornemos ao art. 280: “Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração [...]”. A frase merece ser decomposta, porque sua forma sintática pode esconder do leitor aquilo que, depois de reorganizado, se mostra bastante singelo. “Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito” constitui oração reduzida de gerúndio que estabelece o antecedente temporal-condicional do comando: se ou quando ocorrer infração. A oração seguinte contém a consequência: “lavrar-se-á auto de infração”. A mesóclise — pouco habitual, excetuadas a linguagem normativa e certas aparições de Michel Temer⁸ — coloca o pronome no interior do futuro do presente; passada a redação para uma forma hoje mais familiar, teríamos basicamente: o auto de infração será lavrado. Não há qualquer mistério. 

Como se vê, o dispositivo estabelece uma direção normativa que parte do antecedente fático-jurídico para a consequência administrativa: (i) ocorre uma infração juridicamente reconhecível⁹; (ii) produz-se o auto. Logo, a pressão institucional para que o agente alcance certo volume de autuações corre o percurso contrário, pois parte da consequência desejada — precisamos de mais autos — e, a partir dela, procura conformar a atividade da qual aquela consequência deveria apenas resultar.

O ponto é: não deveria ser o contrário? Ora, se o art. 280 começa pela ocorrência da infração, por que a Administração começaria pelo número de autos? Se o inciso I exige a tipificação, de onde viria a tipicidade antes do fato? Se o §2º reclama comprovação pelos meios juridicamente admitidos, o que exatamente se pretende comprovar quando a consequência já foi previamente desejada? E se o art. 281 ainda atribui à autoridade o julgamento posterior da consistência do auto, determinando seu arquivamento quando inconsistente ou irregular, em que momento, afinal, o sistema autorizou que a quantidade pretendida de autuações viesse antes das próprias infrações?

Disso não se segue, por evidente, que a chefia esteja impedida de dirigir a atividade de fiscalização, uma vez que o poder hierárquico desdobra-se em comando, fiscalização e revisão da atuação administrativa, bem como, nos limites juridicamente estabelecidos, em delegação e avocação de competências¹⁰, sem que o dever de obediência imponha ao subordinado o cumprimento de ordens manifestamente ilegais.¹¹ A Administração não só pode como deve organizar sua atuação, o que envolve (i) definir escalas, (ii) distribuir equipes, (iii) eleger locais de operação segundo critérios técnicos, (iv) reforçar a fiscalização onde houver sinistralidade, conflito viário ou reiterado descumprimento das normas e (v) acompanhar o serviço e exigir de seus agentes o regular exercício funcional.

Agora, transformar autuações em índice autônomo de produtividade gera um problema que não se resolve afirmando que a fiscalização é atividade vinculada. Justamente porque o agente se encontra vinculado aos pressupostos legais da atuação, a Administração não pode obrigá-lo a produzir o resultado antes da ocorrência do pressuposto. Se houver cem infrações juridicamente constatáveis, cem autos podem ser regulares; se houver dez, dez autos podem revelar exatamente o mesmo grau de diligência funcional. 

Lembro-me, a propósito, de ter assistido a Tempos Modernos, de Chaplin, ainda na faculdade, por indicação de um professor de Economia. À época, discutia-se fordismo. Taylor cronometra, Ford põe a produção em movimento e Chaplin mostra o que acontece quando o homem precisa ajustar o próprio corpo ao ritmo da máquina. Em uma das cenas, aliás, nem a pausa para a refeição escapa à racionalização: se comer toma tempo, inventa-se uma máquina para alimentar o operário enquanto ele continua produzindo. Eficiência, afinal. 

Muitos anos depois, eis que o filme reaparece onde eu menos esperava: na fiscalização de trânsito. Há, não obstante, um pequeno defeito de fabricação nessa transposição, visto que a linha fordista pode começar o turno sabendo quantas peças pretende entregar ao final dele porque controla, em larga medida, os meios de produção daquilo que fabrica; a Administração, porém, não fabrica infrações. E mais, também não salva a equação o fato de a multa gerar receita. O legislador sabe que multas arrecadam recursos — o art. 320 do próprio CTB disciplina sua destinação —, mas há alguma diferença entre regulamentar o destino da receita produzida por sanções regularmente impostas e transformar a necessidade de receita em razão antecedente para que mais sanções sejam produzidas. Trocar a ordem dessas premissas não é contabilidade — ou melhor, não deveria ser —, é, na verdade, desvio de finalidade.

E aqui retorno ao início, à gravação. Pode o agente, sem aviso, gravar conversa da qual participa? Veja-se, leitor, sob o ponto de vista do Direito — que, para mim, é o único que importa —, a distinção necessária: a gravação realizada por um dos interlocutores não se confunde com a interceptação de comunicação alheia, assim como a captação ambiental empregada como técnica de investigação estatal possui regime jurídico diverso daquele aplicável ao registro espontaneamente realizado por quem efetivamente integra o diálogo. Na primeira hipótese, uma das próprias pessoas presentes apenas registra, por meio técnico, aquilo que ouve e diz; nas demais, ingressam elementos estranhos à condição de interlocutor e, com eles, outra ordem de questões constitucionais e legais. Foi o primeiro cenário que o Supremo Tribunal Federal enfrentou no Tema 237 da repercussão geral, originado do RE 583.937/RJ, ao fixar a tese de que é lícita a prova consistente em gravação ambiental realizada por um dos interlocutores sem conhecimento do outro.¹²

E aquele “se tiver que punir eu puno”, que abriu estas linhas? Pois bem, leitor, e se a conduta de quem anunciou a punição também precisar ser apurada? Poderia a gravação realizada por um dos agentes servir de prova no correspondente processo administrativo disciplinar?¹³ A questão não é propriamente nova para o Superior Tribunal de Justiça. No RMS 19.785/RO, reconheceu-se a licitude da gravação realizada por um dos interlocutores; posteriormente, no RMS 24.798/PE, a Corte admitiu expressamente sua utilização para fins de aplicação de sanção disciplinar. Há nisso uma ironia bastante peculiar: o registro da ameaça de punição pode acabar servindo à apuração da conduta de quem ameaçou punir. E, por outro lado, se a ameaça se concretizar na instauração de investigação sem qualquer indício de ilícito funcional ou na persecução administrativa sem justa causa fundamentada, a questão pode alcançar, inclusive, a esfera penal, diante das hipóteses previstas nos arts. 27 e 30 da Lei nº 13.869/2019 (Lei de abuso de autoridade).¹⁴

Moral da história? Como dissemos no início, entre “o nosso problema financeiro” e “se tiver que punir eu puno” havia algo juridicamente mais interessante do que a soma das duas frases, qual seja, a de submeter a fiscalização a finalidades que não lhe pertencem. Julyver, há mais de quinze anos, perguntou se o agente poderia deixar de autuar em nome do “bom senso”. Pois a pergunta continua atual, malgrado já não esgote o problema: se a função não está à disposição daquele que segura a caneta para que autue menos, tampouco está à disposição de quem ocupa a chefia para que autue mais. E, quando a ordem prefere permanecer fora do papel, às vezes há também um gravador.

Paulo Daniel Ferreira de Menezes é advogado e docente convidado do módulo de Direito Constitucional e Administrativo da Pós-Graduação em Direito de Trânsito da Faculdade Legale. Pós-graduado em Direitos Humanos (I9 Educação, 2026), em Direito Administrativo (IPEMIG, 2022), em Direito de Trânsito (Legale, 2022) e em Direito Público e Direito e Processo Constitucional (Legale, 2025). Atualmente, cursa especialização em Direito Penal e Criminologia pelo Instituto de Criminologia e Política Criminal (ICPC), bem como em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade I9. Instagram: @adv.danielmenezes.

Referências:

[1] PAGANELLA, Eduardo. MP investiga denúncias de pressão para que agentes da EPTC multassem mais. GaúchaZH, Porto Alegre, 6 dez. 2018. Disponível em: https://gauchazh.clicrbs.com.br/porto-alegre/noticia/2018/12/mp-investiga-denuncias-de-pressao-para-que-agentes-da-eptc-multassem-mais-cjpci72ff0jbz01rxvjvay7nj.html. Acesso em: 6 out. 2026.

[2] ARAUJO, Julyver Modesto de. Multar ou não multar – eis a questão. São Paulo, 26 abr. 2010, p. 2-4. Disponível em: https://conteudojuridico.com.br/open-pdf/cj026699.pdf/consult/cj026699.pdf. Acesso em: 6 out. 2026. Nas páginas iniciais, o autor problematiza o uso do “bom senso” como sinônimo de não atuação e relaciona a questão à pessoalidade, ao apadrinhamento, aos favores e às influências.

[3] ARAUJO, 2010, p. 5-6. O autor sustenta que a lavratura do auto de infração constitui ato vinculado e ressalta que cabe ao agente discernir se houve descumprimento da legislação antes da comunicação à autoridade. Para o leitor não familiarizado com a classificação administrativista, considera-se vinculado o agir cujos pressupostos e consequências jurídicas se encontram previamente definidos pelo ordenamento, sem escolha fundada em conveniência e oportunidade uma vez preenchidos os requisitos normativos.

[4] ARAUJO, 2010, p. 9-10.

[5] LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 7. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012, p. 37-38.

[6] LEAL, 2012, p. 63-65.

[7] RIO GRANDE DO SUL. Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. Ex-gerente da EPTC é condenado por improbidade administrativa. Porto Alegre, 13 maio 2020. Disponível em: https://www.mprs.mp.br/noticias/civel/51183/. Acesso em: 6 out. 2026.

[8] CIPRO NETO, Pasquale. A mesóclise de Temer. Folha de S.Paulo, São Paulo, 19 maio 2016. O autor comenta o emprego da forma “sê-lo-ia” por Michel Temer no discurso de posse de seu ministério, em maio de 2016. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/colunas/pasquale/2016/05/1772799-a-mesoclise-de-temer.shtml. Acesso em: 6 out. 2026.

[9] Sobre a distinção entre constatação, qualificação e imputação, cf. MENEZES, Paulo Daniel Ferreira de. Entre o fato e a sanção: constatação, qualificação e imputação no Direito de Trânsito. Sala de Trânsito, 14 set. 2026. Disponível em: https://www.saladetransito.com/entre-o-fato-e-a-sancao-constatacao-qualificacao-e-imputacao-no-direito-de-transito; Portal do Trânsito, 16 set. 2026. Disponível em: https://www.portaldotransito.com.br/noticias/fiscalizacao-e-legislacao/entre-o-fato-e-a-sancao-constatacao-qualificacao-e-imputacao-no-direito-de-transito/. Em perspectiva complementar, quanto à necessidade de construção jurídica do fato punível, cf. MENEZES, Paulo Daniel Ferreira de. A placa, o auto e o pecado da obviedade: teoria tripartite e juridicidade no Direito de Trânsito Sancionador. Sala de Trânsito, 1 abr. 2026. Disponível em: https://www.saladetransito.com/a-placa-o-auto-e-o-pecado-da-obviedade-teoria-tripartite-e-juridicidade-no-direito-de-transito-sancionador; Portal do Trânsito, 6 abr. 2026. Disponível em: https://www.portaldotransito.com.br/noticias/mobilidade-e-tecnologia/sinalizacao/a-placa-o-auto-e-o-pecado-da-obviedade-teoria-tripartite-e-juridicidade-no-direito-de-transito-sancionador/. Acesso em: 6 out. 2026.

[10] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 154-155.

[11] DEZAN, Sandro Lucio. O regime jurídico-administrativo da Polícia Federal e do cargo de Delegado de Polícia Federal à luz da nova redação da Lei nº 9.266/96. Revista de Direito de Polícia Judiciária, Brasília, ano 1, n. 1, p. 129-163, jan./jul. 2017, especialmente p. 155-157. Sobre a questão da obediência hierárquica no âmbito da fiscalização de trânsito, cf. também MENEZES, Paulo Daniel Ferreira de. O que faz do CONTRAN, CONTRAN? Poder normativo não é competência legislativa residual. Portal do Trânsito, 24 set. 2026; Sala de Trânsito, 2026.

[12] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 583.937 QO-RG/RJ. Tema 237 da repercussão geral. Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 19 nov. 2009, trânsito em julgado em 12 fev. 2010. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/tema.asp?num=237. Acesso em: 8 out. 2026.

[13] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS 19.785/RO. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, j. 10 out. 2006, DJ 30 out. 2006. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?dt_publicacao=30%2F10%2F2006&num_registro=200500468802. Cf. também BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS 24.798/PE. Rel. Min. Felix Fischer, Quinta Turma, j. 17 fev. 2009, DJe 16 mar. 2009. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?dt_publicacao=16%2F03%2F2009&num_registro=200701818675. Acesso em: 8 out. 2026.

[14] BRASIL. Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019. Dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade. Brasília, DF: Presidência da República, 2019, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 27 e 30. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13869.htm. Acesso em: 8 out. 2026. Antes que o leitor mande prender metade da corregedoria municipal, convém terminar de ler a lei. Os tipos penais não se satisfazem com a mera ilegalidade administrativa: o art. 1º, § 1º, exige finalidade específica de prejudicar outrem, beneficiar a si ou a terceiro, ou atuação por mero capricho ou satisfação pessoal; o § 2º, por sua vez, afasta a configuração de abuso de autoridade pela simples divergência na interpretação da lei ou na avaliação de fatos e provas. Dessa forma, um procedimento disciplinar posteriormente anulado não se transmuta, por alquimia jurídica, em crime de abuso de autoridade, sendo indispensável demonstrar os elementos objetivos do tipo e o especial fim de agir.